30 lat samorządu w województwie podlaskim
Życzenia na kolejne 30lat? By jak najmniej nam przeszkadzano
Rozmowa z Grzegorzem Jakuciem, wójtem Turośni Kościelnej, przewodniczącym Związku Gmin Wiejskich Województwa Podlaskiego.
Trzydzieści lat jest pan samorządowcem. Ten czas minął jak jeden dzień?
Bez przesady. Niemniej patrząc z perspektywy tych trzech dekad na punkt startu i efekty, które osiągnęły samorządy, to muszę przyznać, że za nami bardzo fajna lekcja poglądowa kształtowania administracji samorządowej. I otoczenia mieszkańców gmin.
To jaki był punkt startu po wyborach z 27 maja 1990 roku?
Na pewno nie da się zapomnieć euforii, że teraz sami mieszkańcy będą w większym stopniu kształtować swoje najbliższe otoczenie. Dosłownie ten optymizm mieliśmy w sercach. Nie bez znaczenia był też nowatorski system, który zaproponowali twórcy reformy samorządowej. Gminy dostały majątek i możliwość uzyskiwania dochodów własnych, ale też znaczącą władzę. Mogliśmy w dużym stopniu kształtować rzeczywistość, ale też brać za nią odpowiedzialność.
Samorządowcy mieli do rozwiązania wieIe problemów, ale też budowali od podstaw nowy system. W końcu reforma zbiegła się z innymi zmianami ustrojowymi i gospodarczymi na progu transformacji.
Podam prosty przykład w oparciu o gminę Turośń Kościelna, w której byłem radnym i zastępcą wójta po tamtych wyborach. Na trzydzieści miejscowości w naszej gminie tylko w dwóch był wodociąg, i to w niewielkim zakresie. Nie wspominając o stanie dróg czy przekazanym nam mieniu komunalnym. A potrzeb wtedy było mnóstwo. Nie znaczy to, że dziś jest mniej. Tylko skala i oczekiwania były wtedy nieporównywalnie większe, ale też ogromna nadzieja.
Gminy wiejskie borykały się z innymi problemami niż te, których doświadczały samorządy w miastach.
Do dziś są one znacząco inne z racji na specyfikę różniącą te gminy. W pierwszej kadencji między samorządowcami popularne było takie powiedzenie: jak zrealizujesz dwie rzeczy dla mieszkańców, to będziesz wójtem czy burmistrzem przez wiele kadencji. Chodziło o wodociągi i drogi. To były największe potrzeby mieszkańców. Zdrowa, dobra woda i transport, by ludzie mogli dojechać w każde miejsce bez względu na porę roku. Dziś wydaje się to trochę nierealne, ale wtedy dojazd nie był taką oczywistością.
Skąd wtedy gminy czerpały pieniądze na te inwestycje?
Jeśli chodzi o wodociągi, to mieliśmy wsparcie rządowe, ale też ekofunduszu w terenach chronionych. Zresztą sieć budowało się odcinkami, przy udziale finansowym mieszkańców. Tworzyły się społeczne komitety wodociągowe czy telefonizacji. Rodziło to wiele problemów, bo jedni wpłacali na budowę, inni się uchylali. Ale ten impuls zaangażowania społeczeństwa w inwestycje bardzo motywował sąsiadów w innych miejscowościach do podobnych działań. Że razem można lepiej, szybciej i więcej.
Pierwszą taką cezurą w rozwoju samorządów było pojawienie się środków przedakcesyjnych. Dla wielu gmin był to znaczący krok w rozwoju.
Miały one tę zaletę, że były łatwiejsze w pozyskaniu i realizacji od tych obecnych. Mniej było wymogów formalnych, różnego rodzaju zawiłości prawnych. To powodowało znaczące przyspieszenie w rozwoju gmin. Gdy już zostaliśmy członkiem Unii Europejskiej, to z każdym kolejnym rokiem, aż do dziś, brniemy w biurokrację, papierologię, uzgadnianie, kontrolowanie. W samorządach jesteśmy kontrolowani na każdym kroku. Przede wszystkim przez społeczeństwo. Bo jeśli coś zawalimy, to ludzie odeślą nas z kwitkiem przy urnach. Bo mieszkańcy najlepiej widzą, co jest niepotrzebnym wywalaniem pieniędzy. Nie ma znaczenia, czy one są gminne, rządowe, czy unijne. I zdecydowana większość samorządowców czuje tę odpowiedzialność.
No, ale zdarzały się też afery.
To były wyjątki i raczej wewnętrzna rywalizacja tzw. „uprzejmie donoszę”. Natomiast ustawy mają to do siebie, że są bezuczuciowe. Na przykład prawo o zamówieniach publicznych dotyczy miliardowych wydatków na drogi krajowe, jak i prostych inwestycji w gminie. Tymczasem w obu przypadkach kryteria prowadzenia inwestycji znacząco się różnią. To wydłuża procedurę, a przysłowiowy brak przecinka daje pole do popisu różnym instytucjom kontrolnym. Z widmem roszczeń, korekt, czy nawet zwrotem dofinansowania. To przeciąganie w czasie powoduje, że tracimy zapał albo pieniądze. Bo konkursy się kończą, a my borykamy się z formalnościami. Oczywiście nie neguję potrzeby dbałości o gospodarowanie środkami publicznymi.
Jak zrealizujesz dwie rzeczy dla mieszkańców, to będziesz wójtem czy burmistrzem przez wiele kadencji. Chodziło o wodociągi i drogi
Przez pierwszą dekadę gmina była jedyną jednostką samorządową. Pod koniec lat 90. pojawiły się powiaty i województwa. To ułatwiło gminom życie czy raczej skomplikowało?
Trójszczeblowa struktura samorządów jest co prawda specyficzna, ale jak najbardziej przejrzysta i dobra. Jestem przeciwnikiem tezy, że powiaty są niepotrzebne. Pamiętam czas, gdy powiatów nie było, ale funkcjonowały urzędy rejonowe. Zadaję zawsze pytanie malkontentom, którzy krytykują powiaty: dobrze, a kto będzie wykonywał zadania ponadgminne? Idea powiatów jest celna, ale problem jest gdzie indziej pogrzebany. Byłem dwie kadencje radnym powiatowym i wiem, do jakich dochodziło absurdów. W powiecie białostockim było 50 radnych i tylko 600 tys. zł dochodów własnych. Zebrała się ogromna grupa ludzi, która tak naprawdę nie miała wpływu na nic, bo zdecydowana większość pieniędzy w formie subwencji i dotacji przeznaczona była na konkretne zadania. To przecież nijak ma się do samorządności.
To czego zabrakło?
Kolejnego etapu, czyli reformy finansów publicznych. Nie ma jej do dziś. Nie zostały przeniesione w stosownym zakresie pieniądze z puli centralnej na powiaty. Dlatego one kuleją i są niekiedy negatywnie oceniane. Tylko czy może być inaczej, skoro nie mają one – tak jak gminy – możliwości podejmowania w większym stopniu decyzji w stosunku do ich kompetencji i zadań. Mam nadzieję, że doczekamy sytuacji pochylenia się nad tą reformą.
Także z perspektywy gmin?
Tak, bo proszę zwrócić uwagę jak obecnie różnicują się gminy ze względy na dochody. Są bardzo bogate samorządy, trochę przez przypadek, bo mają u siebie np. kopalnie lub rurę z gazem i nie wiedzą już na co wydawać pieniądze, bo wszystko pobudowały. Są też gminy z mnóstwem utrudnień, o charakterze krajobrazowo-rolniczym, których nie jest winą, że mają piękne tereny przyrodnicze, które trzeba chronić. W niektórych gminach stanowią one nawet 80 proc. powierzchni. Bez wątpienia jest to ich walor, ale co one z tego mają? Bo na pewno nie podatki i dochody, a jedynie ograniczenia jeśli chodzi o inwestowanie. Nie mogą też liczyć na subwencję ekologiczną, bo nie została wprowadzona w życie. Z samego podatku rolnego taka gmina nie da rady funkcjonować. Jeśli ten proces rozwarstwienia gmin będzie trwał nadal, to będziemy mieli samorządy nie o dwóch, a o kilku prędkościach.
Kolejną cezurą w historii samorządu był rok 2002, gdy po raz pierwszy wybierano włodarzy gmin w wyborach bezpośrednich. To chyba znacząco zwiększyło rolę i pozycję władzy wykonawczej w stosunku do rady gminy?
Byłem członkiem zarządu gminy i zastępcą wójta w czasie, gdy to radni wybierali gospodarza gminy. Od 2010 roku jestem wójtem wybieranym bezpośrednio. Żałuję, że tej drugiej formuły nie było od początku odrodzenia samorządu. Lokalne uwarunkowania powodowały, że w pierwszych kadencjach dochodziło do niepełnej współpracy między radą i wójtem, który – nie ma co ukrywać – był niekiedy wybierany pod stołem. Rozmywała się też odpowiedzialność w kilkuosobowych zarządach kolegialnych. Wszyscy, czyli nikt. To nie służyło do końca gminom. Z kolei wójt, burmistrz czy prezydent wybrany bezpośrednio od pierwszego dnia ponosi całkowitą odpowiedzialność za słowa i czyny. Waży każdą obietnicę, bo – jeśli zamierza być włodarzem kilka kadencji – jest pod pręgierzem opinii społecznej, ale też odpowiedzialności administracyjnej, skarbowej, a nawet karnej. Ale legitymizacja na podstawie bezpośredniego wyboru sprawdza się, motywuje, zwłaszcza jeśli ktoś idzie do samorządu i wykonuje to z pasją. Są też głosy o potrzebie bezpośrednich wyborów starostów czy marszałka.
Czy gminy wiejskie tak samo mocno na minus odczuły – tak jak samorządy miejskie – skutki podniesienia płacy minimalnej, podwyżek dla nauczycieli czy obniżenia podatku PIT, w tym wprowadzenia zerowej stawki dla osób poniżej 26. roku życia?
To wszystko zależy od skali i struktury dochodów.
Ale na niewystarczającą subwencję oświatową narzekają prawie wszystkie samorządy.
Oświata jest odwiecznym problemem gmin. Od samego początku, czyli od 1996 roku, uczestniczyłem w procesie przejmowania oświaty przez samorządy. Uważam, że ten system nie jest transparentny i jasny.
Dlaczego?
Z punktu widzenia zasad, które zostawiają na nim swoje piętno. Podstawową niespójnością jest to, że odpowiadamy za decyzje innych organów, podmiotów czy osób. Nigdy nie będzie korzystna sytuacja, w której kto inny podejmuje decyzje, a kto inny ponosi ich konsekwencje. Jeżeli w większości samorządów subwencja oświatowa pokrywa jedynie połowę nakładów i kosztów poniesionych przez samorządy, to rodzi się pytanie: czy z punktu widzenia konstytucji oświatę utrzymuje państwo, a my jesteśmy jedynie wykonawcą? Zaręczam, że my zrobimy wiele rzeczy lepiej, bo z poziomu lokalnego widać znacznie więcej niż z „Warszawy”. I przez lata robiliśmy to, chociażby przez modyfikację sieci szkół. Tylko że doszliśmy do takiego poziomu, że nie ma co optymalizować. Bo w gminach jest jedna lub góra dwie szkoły i dzieci są dowożone. Obecnie też decyzje o zmianach w sieci szkół muszą uzyskać akceptację organów nadzoru pedagogicznego. Więc i tak de facto nie mamy wielkich możliwości.
To ile pana gmina dołoży do oświaty?
Z naszego dochodu przeznaczymy około 3 mln zł na finansowanie oświaty. Tymczasem na inwestycje w najlepszym razie mamy 2 mln zł.
Urzędnicy w Warszawie nieraz mówili, że skoro gminy korzystają z podatków centralnych, to powinny się podzielić pieniędzmi na oświatę.
Dobrze, ale niech będzie jasny sposób tego podziału. Tymczasem obecny algorytm naliczający subwencję oświatową jest nie dość, że skomplikowany, to jeszcze bardzo anachroniczny i trudny do uzasadnienia. By nie powiedzieć, że nielogiczny. Te gminy, które dysponowały rezerwą lub nadwyżką dochodów własnych – w przypadku chociażby podwyżek dla nauczycieli miały jakieś pole manewru. Ale są takie, które bynajmniej nie z własnej winy mają trudności finansowe. Dla nich nagła zmiana reguł gry w ciągu roku jest niekiedy nie do udźwignięcia.
Dla niektórych gmin miejskich nie do udźwignięcia jest już wkład własny do inwestycji finansowanych z Funduszu Dróg Samorządowych.
W ciągu tych trzech dekad przez dwadzieścia kilka lat tak na dobrą sprawę nie było żadnego mechanizmu finansowania dróg lokalnych. Ani rządowego, ani przedakcesyjnego czy unijnego. Były co prawda pomniejsze programy różnie w różnych latach nazywane, ale pod względem skali mizerne. Bo czym była kwota 60 mln zł w skali całego województwa podlaskiego w stosunku do potrzeb? Nie wspominając, że powodowała konieczność wydeptywania różnych ścieżek polityczno-lobbystycznych i skomplikowanej procedury odnośnie wniosków. Jak gmina mogła w ciągu roku uzyskać wsparcie do jednej inwestycji, to już był sukces. Nadrabiało się zaległości, ale w zasadzie destrukcja sieci drogowej następowała szybciej.
Fundusz Dróg Samorządowych to zmienił?
Tak. Nastąpiło 10-krotne zwiększenie puli przypadającej na nasze województwo. To bardzo cenne zewnętrzne wsparcie. Gdy na rynku była mała podaż pieniędzy na drogi lokalne, to i firmy niezbyt „szalały” z ofertami. To rodziło też inne paradoksy. Nie da się zbudować drogi za połowę kosztorysu inwestorskiego. A takich przykładów nie brakowało. Gdy firmy poczuły znaczny dopływ gotówki do wzięcia, to i ceny poszybowały w górę. Robót przybyło, firmy mają teczki zamówień na rok albo dwa. Tylko że gminy już się zastanawiają, ile złożyć wniosków i czy na wszystkie będą miały zapewniony wkład własny. Bo czują, że sytuacja ze względu na uwarunkowania systemowe finansów publicznych, ale też i pandemię, się zmieniła.
No właśnie, jakie piętno na sytuacji gmin odciśnie koronawirus?
Tego nikt nie wie. Jeśli porównuję wpływy z podatków w styczniu i lutym 2020 roku w porównaniu do tych sprzed roku, to mamy wzrost. Ale w marcu i kwietniu odnotowaliśmy już znaczący spadek. Na pewno gminy będą odczuwały mniejsze wpływy z podatków. Niektóre samorządy już ograniczają wydatki z obawy przed sytuacją, która może być przed końcem roku.
Gminy wiejskie, podobnie jak miejskie, mają swój związek. Wspólna reprezentacja daje poczucie większej siły, podmiotowości w stosunku do dużych graczy życia publicznoadministracyjnego?
Naturalnym procesem jest budowanie siły oddziaływania. Cóż bowiem pojedyncza gmina – jedna ze stukilkunastu w naszym województwie – może znaczyć? Nikt nie będzie słuchał jednego wójta, burmistrza czy nawet prezydenta, gdy będą wskazywać na rożnego rodzaju wątpliwości. To było jedną z przesłanek do utworzenia ponad dwie dekady temu Związku Gmin Wiejskich Województwa Podlaskiego. Obecnie w naszym związku jest reprezentacja niemal wszystkich podlaskich gmin wiejskich. A mimo upływu lat i zmiany ekip rządzących w kraju problemy wcale nie przebrzmiały. Wprost przeciwnie. To wymusza wręcz, by nasz głos był jeszcze bardziej słyszalny. I nie ukrywam, że przynosi to skutki, jak choćby w przypadku parlamentarzystów, do których nasz głos dociera. Co prawda pod koniec ich kadencji, a nie na początku, ale to zawsze jest już coś.
Czego życzyć samorządom na początku drugiego trzydziestolecia?
Żeby jak najmniej nam przeszkadzano. By nie zwiększać ciągle naszych obowiązków bez gratyfikacji finansowej dla gmin. Są pewne granice – a w niektórych samorządach już widać je na horyzoncie – których przekroczenie może doprowadzić do zastoju, destrukcji czy nawet zagrozić funkcjonowaniu samorządów. Głęboko wierzę, że głos tak znaczącej grupy samorządów zawsze będzie brany pod uwagę i tego z okazji jubileuszu serdecznie życzę wszystkim samorządowcom.
Rozmawiał Tomasz Maleta
Nasza akcja
Mija 30 lat od samorządowej reformy, która rozpoczęła proces decentralizacji państwa polskiego. Mieszkanki i mieszkańcy polskich miast i wsi zyskali realny wpływ na swoje najbliższe otoczenie. Rok jubileuszowy to znakomita okazja, aby docenić osiągnięcia samorządów województwa podlaskiego i zaprezentować je wszystkim mieszkańcom naszego regionu.
Wierzymy, że taka forma promocji podlaskich gmin będzie świetnym sposobem na uczczenie jubileuszu 30-lecia samorządności, opowiedzenia o historii, zrealizowanych inwestycjach, sukcesach i przemianach na przestrzeni tych trzech dekad. W związku z tym jubileuszem zaplanowaliśmy cykl publikacji poświęconych samorządom. ZAPRASZAMY DO POZNAWANIA INNYCH PODLASKICH GMIN.